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上海市农村环境卫生保洁员现状调研及思考

 一、上海市农村保洁员现状

  上海市农村生活垃圾治理推进办公室于2016年底通过对9个涉农区的农村环境卫生保洁员的培训,对农村保洁员的管理现状、基本情况进行了梳理和分析(见下表,各区数据略)。

上海市农村环境卫生保洁员现状调研及思考

  1.人数变化

  由于城市化建设的加速,农村地区逐步缩小,行政村由2007年的1830个减少至约1500个,有些已经成为“空壳村”。截至2016年年底,本市农村保洁员总数为20594人,比2009年年底 25775人减少了5181人,即25%。

  2.人员性质

  由村委会负责管理的有12319 名,保洁服务社招聘签约管理的有6031名,民非组织招聘的394名,专业保洁公司负责管理290名,分别占比为59.8%、29.3%、1.9%、1.4%,其他形式的如个人承包等1560人,占比7.6%。全日制保洁员占总数的63.1%。从村委会的角度来归纳农村保洁员的管理模式,主要有两种:村委会管理、外包管理(即专业保洁公司或民非组织管理)。(见图1)

农村保洁员人员性质分布图

图1 农村保洁员人员性质分布图

  3.工种岗位

  当前农村保洁员岗位主要有村级生活垃圾收集、道路清扫、公厕保洁、村沟宅浜保洁4个岗位。其中村级生活垃圾收集员10163名,村级道路清扫员7942名,村沟宅浜保洁员3840名,村级公厕保洁员2823名,占比分别为49.3%、38.6%、18.6%和13.7%。由于农村地区地域广泛和零散,有的保洁员为上门收集加清扫路面,有的为公厕保洁加路面清扫,或者水域保洁加其他工种,因此,有近4174名(占比20%)保洁员为一人兼职2个岗位。(见图2)

农村保洁员工种岗位分布图

图2 农村保洁员工种岗位分布图

4.工资组成及待遇

  2016年度全市保洁员工资总支出为3350万元,由市、区、镇财政补贴以及村委会支付,其中市级财政转移支付(含“万人就业”项目财政转移支付)93.11万,区级财政补贴(含“千、百人就业项目”区级财政支付)580万元,乡镇(园区)财政补贴1071万元,村级经济出资1607万元,分别占比2.7%、17.3%、32.0%、48.0%。可见,保洁员工资经费来源以村级经济为主,占比几乎为一半。本市农村保洁员的工资组成也有4种模式:一是完全由市级、区、镇财政补贴;二是由区、镇财政补贴,加村委会补贴共同组成;三是完全由村委会负责;四是村委会将保洁工作外包,由外包公司发放工资。(见图3)

农村保洁员工资来源组成

图3 农村保洁员工资来源组成

  实行全日制保洁员人数为12993人,占总数的63.1%,平均工资为1945元/月,而当年本市最低工资线为2190元/月,明显低于全市最低工资保障线;计时工人数为7601名,占总数的36.9%,经测算平均计时工资为9元/小时,而当年本市钟点工工资为20~35元/小时。

  5.文化程度及用工来源

  农村保洁员以本地农村富余劳动力为主,占比为93%,且文化程度较低,高中及以上人员占比全市平均为2.5%,以初中文化居多,小学文化及文盲占比为35.4%,由于保洁员从事苦、脏、累工作,再加上工资福利低,招用本地户籍农村保洁员难度越来越大,因此,个别村保洁员为村办企业工人中,家庭收入低者兼职。(见图4)

农村保洁员文化水平状况占比

图4 农村保洁员文化水平状况占比

  6.年龄组成

  保洁员中仍有7228名超过退休年龄的人员在岗坚持工作,占总数的35.1%,同时近3年到达退休年龄的人员为4109名,占总数的20%,两者相加超过55%,表明当前农村保洁员年龄偏大。(见图5)

农村保洁员年龄状况占比

图5 农村保洁员年龄状况占比

  二、存在问题

  1.从数量上看,保洁人员仍旧短缺

  按当前112万农户计算,以《上海市村容环境建设管理导则(试行)》中对保洁员配备的基本要求:按自然村落(按50户农户计算)、居民点(按200户农户计算)、流动人口集中居住地(按300人左右计算)配备保洁员(1名),全市应配村庄环境卫生保洁22400名,这还不包括流动人口集中居住地的配置,而目前为20594人,人数缺1806名近8%。按照国家《农村人居环境整治三年行动方案》,到2020年,农村地区300户以上的自然村至少建设一座三类以上公共厕所的要求,农村公厕保洁员人数也是一大缺口。

 2.从待遇上看,农村保洁员队伍仍旧处于弱势群体

  根据对16家负责城市化地区保洁的专业公司所做的调研,保洁员的保洁时间基本为全日制,有按国家规定的国定假加班工资、年终奖、高温费,还有的有低温费、环卫津贴,城市化地区的保洁员平均月收入为4044元。而享受政府补贴的农村保洁员基本为全市最低工资2190元;没有补贴的保洁员工资更加低,全市农村保洁员平均月工资为1627元。在农村保洁员中, 55%的保洁员都已达到退休年龄或2年内即将退休,且文化程度、工资收入明显低于其他行业,当初招聘时也考虑家庭困难人员及残疾人员优先等扶贫条件。如今保洁员工作岗位环境、工资待遇等没有提升的迹象,这支队伍仍处于弱势群体,很难招聘到合适的新生力量。

  3.从管理角度看,村委会对保洁员的管理力不从心

  一是村委会难以激发保洁员的工作态度。在农村保洁员中,由村委会聘用的保洁员占比为59.8%,大部分为计时工。其中,由财政拨付工资、村委会不需要支付保洁员工资的模式,有利有弊,利是减轻了村委会的经济负担,弊是农村这个熟人社会也有其负面的作用,保洁员工资本来就不高,熟人亲友之间很难用考勤考核的手段来管控保洁员的劳动态度,在工作效率上会打折扣。

  二是村委会不是一个专业机构,难以对保洁质量做到严格监管。村委会管理的保洁员大多为非全日制工作机制,工作任务只限于清扫和收集垃圾,村卫生干部对保洁员的指导完全根据自身对保洁要求的理解,无章可循。因此,靠村委会负责对保洁员的管理,在业务指导、保洁质量要求上,很难做到专业。

  三是村委会购买服务不但增加经费支出,还需承担风险。由村委会将保洁外包的,其保洁成效更令人满意,可能是农村保洁员管理的较好模式。但也存在问题:一是承包给第三方企业的,村委会要付出相当于保洁员工资10%的管理费,势必增加村委会负担,但很难在经济薄弱村中开展;二是承包给个人的,村委会保洁经费是节省了,但是个人承包在劳动用工方面不符合政策要求,村委会只能靠买保险来应对可能会发生在劳动期间的事故责任,存在安全隐患。

  4.从政策支撑层面看,对农村保洁员的经费支撑力度将逐步削弱

  从支付保洁员工资收入组成来看,村出资占全部总额的48%,保洁员的工资支付成为各村每年的必要开支。随着社保管理部门逐步关闭市农村万人就业项目、区千百人就业项目,再招聘的保洁员,缺少了国家的项目补贴,增加了村委会的经济负担,在某种程度上将会影响村容村貌的持续长效。

  三、对存在问题的一些思考

  诞生于2000年的农村生活垃圾收集员队伍发展至今,也存在着一些管理上的弊病,需要管理部门在政策制定、系统设计上进行创新。

  1.在政策制定上,要体现政府公共服务向农村的延伸

  政府每年都有城维资金,用于城市化地区的环境卫生维护。同样,农村每天也承担着垃圾收集、村域保洁等公共服务,却需要村委会每年承担,包括环卫设施的日常维修、保洁,道路的清扫保洁及维修,保洁员的工资等。在垃圾分类减量的形势下,部分村开启了湿垃圾不出村、建筑垃圾就地处置等工作,并且按照管理部门的要求,相继或即将建设相应的处置设施,这些设施每年需要运营和维护,势必增加村委会人财物的投入。建议财政部门应该向对待城市化地区一样,在村容日常保洁维护方面,适应新时代的新要求,增加这方面的资金投入,让农村享受到政府公共服务的延伸,真正体现城乡一体化,也助力垃圾的减量化、资源化和无害化,为农村的村容环境面貌提升、建设美丽宜居乡村添砖加瓦。