再生资源回收利用行业“十五五”发展规划思考
“十五五”时期（2026-2030年）是我国实现第二个百年奋斗目标第一阶段任务，也是迈向2035年基本实现现代化的关键时期。在这一特殊环境和使命下，各行业“十五五”规划编制工作的重要性不言而喻。再生资源行业“十五五”期间的发展，同样面临国内外宏观形势深刻变化、行业政策持续调整、战略定位重大变化等诸多机遇挑战。编制好再生资源行业“十五五”规划，对于在新质生产力带动下的再生资源行业实现高质量可持续发展，切实助力全社会实现绿色、低碳、循环发展、畅通资源循环利用链条，推动国民经济循环质量和水平持续提升具有重要战略意义。如何确保未来五年行业发展规划编制的科学、合理、有效、可达，要进行全面和深入的思考。
一、“十四五”时期再生资源行业发展总体回顾
（一）行业发展规模和质量稳步提升
2024年，我国废钢铁、废有色金属、废塑料、废纸、废轮胎、废弃电器电子产品、报废机动车、废旧纺织品、废玻璃、废电池（铅酸电池除外）十个品种再生资源回收总量约为4.03亿吨，与2023年相比增长3.5%。其中，废轮胎、报废机动车和废旧纺织品的回收量增幅最为明显，同比分别增加39.6%、64%和19.2%。国家发展改革委印发的《“十四五”循环经济发展规划》提出的到2025年，主要资源产出率比2020年提高约20%，单位GDP能源消耗、用水量比2020年分别降低13.5%、16%左右，废钢利用量达到3.2亿吨，废纸利用量达到6000万吨，再生有色金属产量达到2000万吨，其中再生铜、再生铝和再生铅产量分别达到400万吨、1150万吨、290万吨的发展指标，除废钢利用量受制于房地产行业调整以及钢厂生产形势影响未达到预期外，其他主要品种再生资源回收利用量基本可以达到预定目标。
（二）宏观政策支持力度不断加大
“十四五”期间，在生态文明战略、“双碳”目标指引下，我国持续出台支持绿色低碳循环发展的政策，推进资源节约集约利用，为再生资源回收利用行业的发展营造了良好的政策环境。2022年，党的二十大报告指出：“加快发展方式绿色转型。实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用，加快构建废弃物循环利用体系。”更加突出了再生资源对我国资源安全保障、可持续发展以及碳达峰碳中和具有重要的支撑作用。
2022年1月，国家发展改革委等部门印发《关于加快废旧物资循环利用体系建设的指导意见》，提出到2025年废旧物资循环利用政策体系进一步完善，资源循环利用水平进一步提升，将行业发展重点进一步落实到再生资源体系建设上来。
2024年2月，国务院办公厅印发《关于加快构建废弃物循环利用体系的意见》；3月，国务院印发《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》（以下简称“两新”行动），提出实施回收循环利用行动，完善废旧产品设备回收网络，推动资源高水平再生利用，明确本轮消费品以旧换新政策补贴方式、力度及资金来源，并明确要求再生资源行业实施“反向开票”。
此外，2021年，《资源综合利用产品和劳务增值税即征即退目录》（以下简称40号公告）中小规模纳税人实行3%简易征收等详细政策的出台，进一步提高了再生资源利用增值税退税比例，为企业降低了税负。
上述政策的出台，为再生资源回收利用行业发展提供了新一轮政策契机，为行业进一步提质增效创造了广阔空间。
（三）行业发展地位显著提升
再生资源行业通过回收利用，将废弃物从分散到集中，再加工转化为资源，为制造业源源不断地提供原材料，为社会经济发展提供支撑，是稳定国民经济运行的基础产业。经过数十年的发展，再生资源回收利用行业发展取得了巨大成效，特别是我国全面禁止洋垃圾入境后，促使再生资源行业走向以国内回收为主要依托的转型发展路径，废钢、废纸、废塑料、废有色金属等传统品类再生资源国内回收量均明显提升。根据商务部数据和中国再生资源回收利用协会测算，2024年主要类别的再生资源回收总量将达到4.03亿吨，回收价值达1.41万亿元，较2006年累计增加483.77%，增长速度快于GDP的增长。可见，近年来我国再生资源回收利用行业发展迅猛，为我国绿色、低碳、循环转型发展起到了重要的推动作用。在产业规模不断扩大的同时，再生资源回收体系愈加完善，再生资源回收利用效率不断提升，产业链条和产业体系更加健全，行业地位不断提升，资源利用效率大幅提升，逐步实现高质量发展，资源利用能力显著增强。以2024年中国资源循环集团有限公司成立为标志，再生资源行业重要性日益凸显，再生资源已经成为我国工业生产的重要原料来源，对国家资源安全的支撑保障作用逐步增强。
（四）企业经营模式发生实质性转变
全国统一大市场的逐步建立，促使各地方税收洼地和财政奖励政策开始收紧或者逐步取消，以贸易为主的经营方式向以实体加工配送转变，包括工信部废钢铁、废塑料、废纸、废旧动力电池、废铜铝等技术规范企业数量不断增加。其中废钢铁加工配送规范企业批次、数量逐步提高，2023年资质企业经营数量已经占到废钢总量的60%以上，单纯依靠低税点开票的业务正在减少，实体加工数量大幅提高。以贵阳市城市环卫和再生资源回收的特许经营权的实施为标志，大型骨干企业开始成为城市固废处置和利用综合服务商，再生资源地位和作用正在由再生资源买卖业务向环境服务转变，行业的公益性和服务性发生实质转变。再生资源回收体系的关键节点分拣中心的建设已经开始纳入到城市公共基础设施建设体系当中来，由政府主导、或者由政府授权委托全国或者区域性大型骨干企业建设和运行。
二、行业发展的新态势与挑战
（一）需要进一步推动政策真正落地
“十四五”期间出台的一系列行业政策还需要采取有力措施，加快推动，落地见效。在推进重点领域任务落地中，需要制定工作指引、实施细则、工作方案等，开展专项行动，建立重点任务清单，形成高质量发展新机制，引导完善回收体系、加快分拣中心、加工利用园区等试点项目、重点项目尽快开工建设，加快先进技术研发示范推广应用，支持再生资源回收利用发展模式创新。
（二）部分领域“产能过度扩张”式增长带来重大经营风险
报废车机动车回收拆解、废旧动力电池回收利用等领域进入快速发展阶段，企业数量增加迅速，但市场需求增长较为平缓，产能问题隐忧凸显。以报废机动车拆解为例，2019年全国资质企业为755家，截止2024年年底资质企业数量已经达到1739家，产能增长幅度远高于报废机动车增速，造成了行业普遍吃不饱的情况；废旧动力电池回收面临同样问题，2023年回收61万吨，据不完全统计，目前已经注册的动力电池回收利用企业14.19万家，近八成注册于近三年之内，预计2024年注册量将达4.69万家。而动力电池回收利用方面，据中国电子节能技术协会电池回收利用委员会数据显示，2024年中国动力电池退役量全年预计55万吨左右，低于2023年的退役量59.4万吨；截至2024年底，我国废旧锂电池回收处理通过环评批复的湿法项目将超过520万吨。湿法冶金项目投产产能已经超过245万吨。短期来看产能过剩明显。部分领域出现的盲目投资、恶性竞争等问题，进而形成的产能过剩风险正在成为新的制约因素。受原材料市场价格上涨的影响，部分地方非理性地抬高动力电池回收价格，经营成本持续推高，如此持续下去回收企业资源紧张的问题会愈发严重。
（三）政策洼地逐步取消对经营模式产生重大影响
近年来，部分中西部地区为发展经济，对再生资源企业给予招商引资优惠政策，地方财政奖励比例较高，“税收洼地”由此形成，造成了再生资源产出、消耗使用、开票结算所在地相分离的业务生态。由于各地税局对再生资源回收“业务链条长”“地理跨度大”的理解和执法尺度不统一、不连贯，企业税务合规风险较大，也给用废企业的全国经营、统一管控带来困扰，企业自开收购发票情况还比较普遍。对于再生资源行业来说，由于行业“第一张票”所得税问题一直悬而未决，虽然有“反向开票”政策，但实施的情况并不普遍；部分地区符合“40号公告”条件的“简易计税”企业也无法顺利开出“第一张票”。随着全国统一大市场建设的逐步推进，以及相关的审计、税收工作要求日益严格，加之近期八部门联合打击涉税违法犯罪工作推进会的召开，将“税收洼地”作为重点查处对象，这可能会对再生资源企业经营的原有模式产生重大影响。
（四）回收体系建设支持力度仍需加强
回收体系基本环节建设不完善、不规范，现有产业规模偏小，大量无照无证网点集中在城市中心和城乡结合部，流动收购人员较多，且存在各种治安、安全隐患。回收网点空间分布不合理，中心城区及经济快速发展、人口迅速集聚地的网点扎堆，但人口偏少的农村及山区则无回收网点，再生资源回收率不高。分拣中心发展空间不足，规模化、集约化水平和循环利用程度相对滞后。现有分拣中心数量少，分拣、加工等环节自动化和机械化程度较低，经营模式简单粗放，设施和工作条件亟待改善。回收与加工利用环节不匹配，缺少下游加工利用企业。在回收、运输与储存及回收利用各个转运环节中存在协作配套不够，物流、商流、信息流不通畅。低值可回收物回收难，生活垃圾中具有一定循环利用价值的废玻璃、旧织物、废弃家具、废泡沫和低值废塑料等低值可回收物回收利用率较低，许多可以回收利用的再生资源都作填埋和焚烧处理，资源浪费和污染加重。从业人员素质普遍较低，没有经过专门培训，人员缺乏保障、工作环境差、居住不稳定，基本处于自发和无序状态，对城市管理产生一定负面影响。
（五）产废企业内部循环利用减少再生资源外溢
一些大型工业生产企业已经自己成立了资源循环企业，如TCL、格力等，按照生产者责任延伸制度、资源循环利用的相关要求，同时也能增加盈利能力，处置已经将可再生类再生资源进行内部利用。实施生产者责任延伸制度，能推动生产企业优化设计和销售环节，以便于后续回收，也让拆解和再制造环节不再“游离”于整个产业链之外。将生产企业纳入回收体系建设是关键一环。比如，目前市场上流通的退役动力电池等“新三样”产品，品类多而杂乱，规格参数和衰减率参差不齐，既有一般固体废弃物，也有危险废弃物，从精细化拆解到高效提取再到梯次利用，每一个环节都必须做到既环保又经济，而这需要大量新技术来支撑。因此，统筹前端生产和后端回收利用，强化产业全链条溯源，同步发展生产企业和第三方回收，才能最大限度挖掘“新三样”等产品的循环利用价值，把再生资源回收利用行业发展为具有高科技属性的新产业。
（六）跨界企业大量进入再生资源行业
随着再生资源行业市场潜力的不断释放和国内经济结构的调整，一些原本不属于该行业的企业开始涉足，跨行业竞争日益激烈。例如，一些化工企业凭借其在化学处理技术方面的优势进入废旧塑料再生领域；一些生产企业成立自己的环保与资源利用业务板块儿；部分房地产企业转型建设再生资源行业园区，这种跨行业竞争将带来新的技术、管理理念和市场策略，促使再生资源行业的竞争更加多元化和复杂化。同时，行业整合趋势将进一步加剧。大型企业凭借其资金、技术、品牌和规模优势，将加快对中小规模企业的并购重组步伐。这些大型企业通过整合产业链上下游资源，实现资源共享、协同发展，从而提升整个产业链的运营效率和市场竞争力。例如，一些大型钢铁企业可能会收购废钢回收加工企业，确保稳定的废钢原料供应，同时优化废钢加工工艺，提高废钢利用率。中小从业者若不能在这场整合浪潮中找到合适的定位和合作模式，将面临巨大的生存压力。
三、再生资源行业“十五五”规划建议
（一）行业发展总体指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的二十大大和习近平生态文明思想，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，以再生资源回收利用体系建设为抓手，围绕提升行业规模与发展质量，提高资源回收利用率，着力加强机制创新和模式创新，完善监管制度和财税政策，提升再生资源回收行业规范化、信息化水平和规模化程度，构建完整、科学、合理的资源循环体系，促进再生资源回收提质升级，引导行业规范化、集约化、规模化发展。
（二）行业发展趋势预测
1.主要品种回收利用总量预测
到2030年，在全国范围内，建成覆盖资源全品类、产业全链条、城乡全覆盖，线下以“交投点、中转站、分拣中心、加工基地”为网络，线上以信息化数字化平台为支撑，布局合理、管理规范、运行有序再生资源回收体系。2030年主要资源产出率比2025年提高约20％，废钢回收量达到33000万吨，废纸回收量达到7600万吨，废有色金属回收量达到2100万吨，废塑料2900万吨，再生资源回收利用行业回收总量达到5.1亿吨以上。
2.政策环境进一步向好
中央与地方还需要连续发布一系列重要法规、政策，持续加力推动再生资源回收利用行业发展。2024年，党中央国务院印发的《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》已明确提出，到2030年节能环保产业规模达到15万亿元左右，关于生态文明、双碳、循环经济、以及绿色低碳循环发展、无废城市等政策将进一步延续，良好的政策环境不仅为再生资源行业提供了明确的发展方向，也将极大地激发市场需求。预计“十五五”期间，再生资源回收利用行业将继续受益于政策红利，仍具巨大发展潜力。
3.回收利用体系建设更加完善
再生资源前端回收、中端分拣、末端利用各环节的建设水平和建设规模将进一步提高，再生资源回收利用体系进一步完善。在此基础上，再生资源回收利用行业将向着输出环保服务综合功能、服务于城市废弃物资源化利用、开展精细化运营管理等多元化方向发展，即使是趋于饱和领域的存量市场，也将出现新的竞争趋势。这就要求再生资源回收利用企业在“十五五”期间要更加注重运营管理和提质增效，打造自身的核心竞争力，通过优化运营流程、提升技术水平、降低运营成本等手段，实现高效、稳定地运行。
4.科技创新将发挥更重要的作用
“十五五”期间，技术进步将会成为推动再生资源回收利用行业发展的关键因素。当前，高值再生材料、再生产品、自动化分拣、AI质检、智能化管理等技术正成为再生资源回收利用领域的新赛道，引领行业转型升级。随着人工智能、新材料等新兴科技的发展，一系列新的产品与服务将涌现出来，同时推动新的商业模式的产生，再生资源回收利用行业也将朝着智能化、数字化、高效化的方向发展。
5.数字化服务水平大幅提高
近几年，再生资源回收利用行业的数字化应用更加广泛。比如，利用智慧化系统对再生资源分拣加工工艺环节和设备进行精细化控制，实现安全稳定地运行；通过大数据、云计算等技术，实现对再生资源产生、运输、储存、交易流向等的实时监控与追踪，提高废弃物管理的效率和效果。通过数字化、网络化、智能化手段的应用，提升再生资源回收利用行业的管理水平和服务质量。
（三）行业“十五五”发展思路
“十五五”时期再生资源行业发展应紧扣国家生态文明战略和绿色低碳循环发展的核心目标，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神和中央关于资源循环、回收利用、资源安全的决策部署，将再生资源回收利用行业作为推动双碳目标、构建绿色循环产业、安全高效资源循环体系的重要支撑。坚持创新驱动，将科技创新作为推动再生资源行业高质量发展的核心动力。加大研发投入，创新运行机制，提升再生资源及再生产品的规模、质量与安全，推动产业向高端化、智能化、绿色化方向发展。加强再生资源回收利用与高端制造业、新能源、双循环供应链等领域深度融合，提升产业地位，培育多元化的市场需求。创新再生资源行业的商业模式和盈利机制，激发市场主体的积极性。坚持开放合作，加强与国际先进企业和研发机构的交流与合作，引进先进技术和管理经验，提升我国再生资源行业的国际竞争力。积极参与国际标准和规则制定，推动产业国际化发展。
（四）行业发展政策建议
1.制定支撑行业稳定发展的财税政策
确保“反向开票”政策在全国得到统一实施，财税与工信部门协同，应对各地税收洼地逐步取消的情况，大幅度提高资源综合利用增值税即征即退政策再生资源主要品种退税比例，将工信部加工准入条件与财政部门政策紧密挂钩。《资源综合利用产品和劳务增值税即征即退目录》调整工作原有的《目录》发布于2021年，时至今日，随着各地财政奖补优惠政策逐步取消及“反向开票”政策的加力实施，规范企业所面临的税收负担日益加重，原有模式的盈利空间被大幅压缩。建议对《目录》进行合理调整，将废钢的退税比例从现有的30%提高到70%；塑料的退税比例从70%提高到90%；废纸退税直接退给回收企业；适度下调家电拆解物享受退税政策的门槛等，以减轻企业税负，激发市场活力，助力行业健康发展。继续加大中央预算内财政资金支持力度，加大绿色金融扶持力度，加大对于再生资源回收利用行业的设备更新、智能化装备应用的支持力度，为各类废旧物资高值化利用提供保障。
2.落实将回收利用经营保障设施纳入城市管理规划
认真落实“两新”行动方案当中提出的“统筹区域内生活垃圾分类收集、中转贮存及再生资源回收设施建设，将其纳入公共基础设施用地范围，保障合理用地需求”，有关部门要将废旧家电等再生资源回收设施纳入地方公共基础设施用地范围，保障合理用地需求。公安交管部门要保障废旧家电、家具等回收车辆合理路权，对车辆配备、通行区域、上路时段等予以支持和规范。
3.进一步强化绿色采购制度
完善再生材料标准体系，研究建立再生材料认证制度，推动国际合作互认；开展重点再生材料碳足迹核算标准与方法研究。建立政府绿色采购需求标准，将更多符合条件的再生材料和产品纳入政府绿色采购范围。结合落实生产者责任延伸制度，开展再生材料应用升级行动，引导汽车、电器电子产品等生产企业提高再生材料使用比例。鼓励企业将再生材料应用情况纳入企业履行社会责任范围。